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Aide Publique au Développement : bonne volonté, mauvais diagnostic
Depuis plus de soixante ans, l’Aide Publique au Développement (APD) consacre des moyens considérables à l’agriculture des pays du Sud, en particulier à la production et à la commercialisation des produits vivriers, au nom de la sécurité alimentaire.
Pourtant, malgré des décennies de projets, d’infrastructures, d’études et de financements, la situation économique des agriculteurs de produits vivriers demeure largement inchangée : faibles revenus, faible capacité d’investissement, forte vulnérabilité aux fluctuations de prix, dépendance chronique à l’aide extérieure.
Ce constat ne peut pas s’expliquer par un manque de bonne volonté des bailleurs de fonds.
Il s’explique par une erreur de diagnostic structurelle.
Une priorité donnée aux infrastructures, pas au capital des producteurs
Dès les années 1950, puis après les indépendances dans les années 1960, le diagnostic de départ était pourtant correct :
les producteurs, faute de trésorerie, sont contraints de vendre massivement leur production au moment de la récolte, ce qui provoque un effondrement saisonnier des prix, tandis que les opérateurs disposant de capitaux peuvent stocker et revendre plus tard à des prix plus élevés.
La réponse de l’APD fut alors de financer :
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des réseaux de stockage,
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des Offices de commercialisation,
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des dispositifs administratifs de régulation de marché.
Mais ces infrastructures furent presque toujours confiées à des organismes publics, sans que les producteurs ne deviennent propriétaires des outils ni bénéficiaires des éventuels bénéfices.
Autrement dit, on construisit des dispositifs, mais on ne construisit jamais de capital productif appartenant aux paysans.
Quand l’échec conduit à l’abandon de la régulation
Dans les années 1980-1990, la plupart des Offices de commercialisation accumulèrent des déficits massifs et furent progressivement abandonnés par les bailleurs de fonds.
Au lieu de tirer la leçon principale — l’absence de capitalisation paysanne —, on conclut que la régulation de marché elle-même était la cause des échecs.
Dans la doctrine dominante, la « régulation » devint alors un mot suspect, voire un « gros mot », tenu pour responsable des pertes financières.
L’APD se replia alors sur une autre logique : non plus stabiliser les revenus des producteurs, mais gérer les crises alimentaires.
Le basculement vers les Stocks Nationaux de Sécurité
C’est dans ce contexte que se généralisa le concept de Stock National de Sécurité (SNS), promu par la FAO et adopté par la Banque mondiale et les autres bailleurs.
Le principe était simple : constituer un stock public destiné à être mobilisé en cas de pénurie, avec un renouvellement partiel chaque année.
Mais ce dispositif ne modifie en rien la structure du marché :
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il ne donne pas de trésorerie aux producteurs,
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il ne leur permet pas d’attendre pour vendre,
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il ne crée aucun mécanisme de capitalisation paysanne.
Il transforme un problème économique de revenus agricoles en un problème humanitaire de gestion de pénuries.
Le cas du Togo : quand l’absurde devient politique publique
Vers 1974, le Togo créa un Office de commercialisation des céréales, Togograin, en vue de la régulation du marché.
Comme dans de nombreux pays, cet organisme accumula des pertes financières annuelles, pour un cumul de plusieurs milliards de francs CFA en 1985.
La Banque mondiale y réalisa alors son diagnostic, au terme duquel il fut décidé de réduire les pertes en limitant l’activité de Togograin à la seule gestion d’un Stock National de Sécurité, renouvelé par tiers chaque année.
Cette orientation reposait sur une idée présentée comme économiquement rationnelle :
la vente annuelle d’un tiers du stock devait permettre de couvrir les frais de stockage de la totalité.
Or tout commerçant en céréales sait qu’il ne peut couvrir ses frais que s’il achète juste après la récolte et revend avant la récolte suivante, lorsque les prix sont plus élevés.
Le SNS, tel qu’il a été pratiqué, achète et vend n’importe quand, sans cohérence avec le cycle saisonnier des prix, et l’année d’achat ne correspond que très rarement à l’année de vente ce qui explique ses pertes financières structurelles.
Début 1986, engagé par la Banque mondiale pour mettre en œuvre ce dispositif, je procédai à mon propre diagnostic et démontrai que Togograin ne perdait pas de l’argent parce qu’il tentait de réguler le marché, mais précisément parce qu’il n’avait jamais mené de véritable politique commerciale fondée sur l’achat saisonnier et la revente différée.
Mes conclusions ne furent pas contestées, mais la décision de créer un SNS fut maintenue.
Il fut un temps envisagé que je me rende au siège de la Banque mondiale pour défendre un projet de rentabilisation de l’Office fondé sur une réelle régulation de marché.
Mais le président Eyadéma, dictateur du Togo, tenait absolument à disposer d’un SNS, et la Banque mondiale ne semblait guère disposée, dans un contexte politique aussi sensible, à s’opposer frontalement aux choix du pouvoir togolais.
Par ailleurs, la doctrine anti-régulation dominante confortait cette décision.
Finalement, le ministre de l’Agriculture me demanda non pas comment rentabiliser l’Office, mais comment réduire ses pertes.
Je lui répondis que je n’avais proposé qu’un plan de rentabilisation, et non de simple réduction comptable des déficits.
Il conclut que je n’avais aucune autorité, que j’étais incompétent, et que je devais quitter le pays — ce que je fis dans les huit jours.
Le SNS fut mis en place, avec toutes les conséquences financières prévisibles.
Une aide qui traite les symptômes, pas la cause
L’exemple togolais n’est ni exceptionnel ni isolé.
Il illustre un mécanisme général de l’APD agricole :
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on investit dans des dispositifs publics,
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on évite de transférer la propriété des outils aux producteurs,
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on renonce à créer des mécanismes de capitalisation paysanne,
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puis on gère des crises alimentaires récurrentes à coups de stocks publics et d’aide d’urgence.
La question centrale — comment donner aux producteurs les moyens financiers d’attendre pour vendre — n’est jamais traitée.
Conclusion
L’APD n’a pas échoué par manque de moyens ni par absence de bonne volonté.
Elle a échoué parce qu’elle a persisté à raisonner en termes d’infrastructures et d’administration, là où le problème était avant tout un problème d’accès au capital productif.
Sans propriété des outils de stockage, sans fonds de roulement coopératifs, sans capacité de trésorerie, les producteurs restent prisonniers de la vente contrainte à la récolte, et donc de prix durablement défavorables.
Tant que cette réalité ne sera pas placée au cœur des politiques agricoles, la sécurité alimentaire restera une gestion permanente de crises, et non une stratégie de développement économique.
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